廉署公佈牛皮廠地段調查 未見明顯行政違法
建議加快整理溢價金制度
    【特訊】廉政公署公佈對漁翁街15及17號樓宇（俗稱牛皮廠）地段的專案調查結果，認為行政當局當年接納維持已建成的樓宇狀態不受前運輸工務司司長歐文龍貪污案引致的無效宣告的影響，並於2018年及後批准延長土地利用期，一定程度上符合土地切實有效利用原則，未見明顯行政違法或不當。地段建築物所依據的街道準線圖是於《城市規劃法》生效前4年發出，故不存在偷步或規避法律的情況。然而，廉署認為行政當局在該地段溢價金的計算上，並非以原批給合同已繳付的溢價金金額作為扣減，而是以假設現承批人完成前承批人原建築計劃而需繳付的溢價金作為扣減，欠缺邏輯上的合理性及利益分配公正性的考慮。建議工務部門應認真檢討有關做法，加快整理現時溢價金制度，使本澳土地市場價值能真正反映在溢價金上，全力維護澳門特區珍貴的土地資源。
    廉署2018年收到不同團體信函，分別對牛皮廠地段的土地利用期屆滿卻一直無宣告批給失效、地段重新利用的溢價金計算及規避《城市規劃法》等提出質疑，廉署為此專門成立專案調查小組跟進。廉署指出，該地段為長期租借確定性批給土地，其上興建有俗稱“牛皮廠”的樓宇。有關權利人中福技術服務（澳門）有限公司於1989年申請改變土地用途，欲興建商住樓宇。其後再兩次轉換承批人，分別是南方建築置業有限公司及信藝置業投資發展有限公司，期間曾多次獲修訂批給合同及延長土地利用期。2006年，現承批人信藝公司獲准興建一座由6層高裙樓及其上兩幢26層高塔樓組成的樓宇。後來歐案被揭發，終審法院2009年裁定相關地段建築工程涉及歐文龍受賄審批項目，前土地工務運輸局（下稱“前工務局”）隨即宣告有關工程准照失效，當時建築物已興建至第15層。同年，前工務局以善意原則為由，批准信藝公司保留已建成的建築結構，重新編制及發出街道準線圖。2014年信藝公司再提出申請，2018年獲核准修改土地批給合同，以興建一座由6層高的裙樓及其上兩幢13層高塔樓組成的商住樓宇。
    廉署指出，地段前承批人及現承批人，即南方公司及信藝公司先後於1993至2003年，以及2004至2014年間，多次獲准延長土地利用期卻一直未能完成土地利用，但行政當局都沒有嚴格執行合同規定的罰款及宣告收回土地。廉署指出，工務部門當年此種不習慣收地的做法為人詬病已久，隨著新《土地法》在2014年3月生效，行政當局承諾將嚴格落實有關土地利用的制度與規定。在2018年牛皮廠地段批給修訂合同內已加入土地失效及土地收回的規則，於2022年3月信藝公司在土地利用期內完成土地利用後獲前工務局發出使用准照，未見存在違反法律及合同條款的情況。
    此外，面對歐案定罪引致有關行政行為被宣告無效，行政當局當時認為若拆除牛皮廠地段上已完成的建築物，將涉及資源與成本，並對環境造成客觀負面影響，認為維持已建成的樓宇狀態更符合公共利益。廉署認為，當時行政當局的決定在一定程度上促進有關土地利用，符合土地切實有效利用的原則。廉署現階段未發現存在涉及犯罪的跡象，也暫未能認定存在明顯行政違法或行政不當之處。
廉署在調查中亦證實，牛皮廠地段於2018年獲核准的建築計劃所依據的是2010年5月重新編制的正式街道準線圖的建築條件，時間上明顯早於《城市規劃法》生效前4年，甚至較該法律草案提交至立法的時間更早，雖然之後曾因修改建築計劃而多次需要申請有效期內的街道準線圖，但建築條件並無改變。故廉署認定，權限部門並不存在偷步規劃或規避《城市規劃法》的情況。
    關於該地段的土地溢價金計算方式，廉署認為前工務局在法律適用上雖未見有誤，但計算需繳付溢價金的扣減邏輯上，欠缺合理性及利益分配公正性的考慮。廉署調查所得，信藝公司在2014年申請修改牛皮廠地段的土地批給合同，前工務局是按當時計算溢價金金額的基數，結合信藝公司新計劃興建的各用途建築面積，再依照《批地溢價金的訂定方法》內的公式，計算出符合2014年土地價值的溢價金；然後再假設信藝公司在2014年已完成南方公司1996年原樓宇建築計劃，並以2014年計算溢價金的基數及公式，得出需繳付的溢價金總額，將前者減去後者為負數，故作出信藝公司無需為其建築計劃補繳溢價金的結論。
    廉署則認為，南方公司原土地合同訂定的溢價金已於1995年全數繳付，該金額是按當年的經濟背景下計算而得，土地合同所對應的亦是當年獲批准的建築計劃。既然信藝公司在2014年已獲准修改建築計劃，社會經濟狀況亦已大大改變，在排除存在其他有利該土地承批人或獲轉讓的土地承批人的客觀因素之下，原合同已繳付的溢價金金額，應該直接作為新修訂合同中需繳付溢價金的扣減值，而不應以假設信藝公司完成南方公司建築計劃需繳付的溢價金金額作為扣減。
    廉署重申，土地批給合同本質上屬行政合同，有關部門須確保有關批給合同得以切實被執行，藉此維護涉及土地的公共利益。而訂定土地溢價金目的之一是維護本地區利益，是預計承批人發展建築項目從中獲利的一種利潤分成。因此，應基於設立溢價金的理念及目的，按建築修改計劃獲批准當時的社會經濟狀況及預期獲取的利潤來決定溢價金的具體計算方法，而不應僅以維護土地批給合同的穩定性及安全性作為考量依歸。惟有如此處理，方可使涉及土地的法律法規的立法精神及公共利益得到最大程度的實現與保護。否則，土地承批人在土地價值不斷升高後才提出重新發展，再按照工務部門上述扣減邏輯而重新計算溢價金的情況，將無可避免地導致仿如囤積土地的後果，涉及土地的公共利益也無可避免地受到損害。
    廉署強調，新《土地法》第155條引入移轉批給狀況下對計算溢價金的公式，當中用作扣減的均是特區政府曾實際收入的溢價金金額，所得差額即為最新修訂批給合同應繳付的溢價金金額，此條文可視為打擊囤積土地行為的里程碑，可望減少原土地承批人無如期利用土地期間，一旦土地價值上升時能藉著移轉土地批給合同而謀取暴利。因此，相關部門確有需要認真考慮應重新檢討溢價金的概念、有關計算邏輯等，盡可能讓溢價金與土地市場價格貼近。
    廉署並指出，對於法律沒有明文規定的處理情況，工務部門過去往往只因循內部約定俗成的不成文規則或指引行事，如街影替代法、溢價金扣減規則等，對於此類跟社會整體利益、公共安全息息相關的處理方法及規則，實在不應僅由個別部門內部討論、內部決定，更應以具普遍性、公開性的法律規範形式呈現，方能達到公信性與透明度的效果。
    廉署已向行政長官報告調查結果，並建議督促工務部門藉著檢討牛皮廠地段案件，進一步重視在土地管理方面的力度，貫徹及落實新《土地法》中有關土地利用的制度之餘，亦考慮認真檢討有關做法，包括計算方法及扣減邏輯的必要性，將內部指引或習慣使用的方法或工具落實在法律框架中，加快整理現時溢價金制度，使澳門土地市場價值能夠真正地反映在溢價金上，全力維護澳門特區珍貴的土地資源。