終院維持御海南灣轉讓無效

    【特訊】2012年8月8日，行政長官宣告前行政長官於2006年3月17日所作的批准氹仔偉龍馬路(機場對面)五幅土地的原承批人將土地承批合同轉讓給MOON OCEAN有限公司的批示無效。 
    MOON OCEAN有限公司不服，向中級法院提起撤銷性司法上訴，但被該院於2015年6月18日裁定敗訴。 
    上訴人仍不服，上訴至終審法院。終審法院昨日裁定上訴敗訴，相關理由歸納如下。 
    上訴人首先提出，行政長官宣告涉案土地批給合同無效，僭越了法院的專屬權限，存在越權瑕疵。對此，合議庭認為，行政合同的非有效分為兩種情況，一種是合同條款的無效導致行政合同本身無效，另一種是訂立合同所取決的行政行為無效導致合同無效。需要法院評價與審查的是前者；至於後者，由於無關合同條款的解釋或有效性，不涉及合同的意思或內容，從而無須法院介入。涉案五幅土地之承批合同的轉讓是在前運輸工務司司長受賄的前提下作出的，這不可避免地導致轉讓程序以及最終批准轉讓的行政行為沾有瑕疵，繼而無效。行政合同無效是批准行為無效的必然後果。被上訴的行政行為並未對合同條款作出解釋，也未宣告相關行政合同無效，只是宣告批准轉讓土地的批示無效，因此不存在越權瑕疵。 
    上訴人還提出，被上訴批示沒有訂定如何歸還上訴人為相關土地支付的款項以及土地上所作之改善物的價值，侵犯了其財產權。另外被上訴批示屬於具處罰性的行為，但該處分所基於的所有事實來源於一個上訴人沒有參與的刑事程序，上訴人在該程序中沒有機會為自己辯護，因此其辯護權被侵犯。 
    合議庭指出，因以租賃制度獲批土地而產生的權利雖然具有物權性質，它與一般意義上的所有權並不完全一致，既沒有永久性也沒有全面性。該權利衍生自承批權。由於土地的批出本身就具有臨時性質，因此承批人對土地的權利也具有臨時性。上訴人對相關土地沒有所有權，只有建築權並對其上建築物享有所有權。但承批合同中明確規定，如合同失效，相關土地連同上面的改善物將一併歸還澳門特區，承批公司無權獲得任何賠償。因此侵犯所有權的指控不成立。 
    至於辯護權，合議庭認為，行政程序與刑事程序是兩個獨立的程序，有各自不同的標的和目的。上訴人在刑事程序中沒有被指控犯罪，也沒有任何自身利益受到威脅，因此不能參與該程序。而從卷宗中資料可以看到，上訴人在行政程序中曾經被通知就批准轉讓土地的批示可能被宣告無效一事作出書面答辯，因此侵犯辯護權的理由不成立。 
    另外，上訴人還提出被上訴裁判錯誤解釋和適用《行政程序法典》第122條第2款c項的規定，因為在前運輸工務司司長的不法行為與批准轉讓土地的行為之間沒有因果關係，不能將後者定性為涉及犯罪的行為。 
    對此，合議庭指出，對該項中所提到的「牽涉到犯罪的行政行為」應該做擴張性解釋：其中不僅僅涉及行政行為本身構成某一罪狀的情況，還包括所有在行政行為的準備或執行階段牽涉到犯罪的情況，這其中就包括那些透過賄賂或收買而作出的行為。本案中，在批准轉讓土地的行為之前的準備階段(選擇受讓公司)中牽涉到實施犯罪，因而所有後續行為均沾有瑕疵。宣告批准轉讓土地的行為無效屬被法律限定的行為，當局沒有其它選擇。因此，不存在錯誤適用法律的瑕疵。 
    最後上訴人還提出，選擇受讓公司的過程和批准轉讓土地的行政程序都完全及客觀地在合法性準則和公共利益的指導下作出，被上訴批示宣告轉讓無效，存在延誤公共利益的情況。另外被上訴批示也沒有對衝突中的公共利益與私人利益作出應有的權衡，違反《行政程序法典》第123條第3款的規定以及善意、信任和適度原則。 
    對此，合議庭的觀點是，選擇受讓承批公司的程序從一開始就因為前運輸工務司司長歐文龍的受賄而違反了相關的法律規則和合法性標準，因此即便在所作出的行政行為中沒有發現不追求公共利益意圖，亦不能認為整個行政程序是在合法性準則和公共利益的指導下作出。另外相關行為無效不僅是基於歐文龍的犯罪行為，而且也是基於上訴人自身的犯罪行為，因為劉鑾雄和羅傑承向歐文龍支付了兩千萬港元的賄款，利用其權力及影響取得了相關土地的批給。所以上訴人不能主張《行政程序法典》第123條第3款所規定的對其有利的假定法律效果，也不存在違反善意、信任和適度原則的情況。 
綜合以上的理由，合議庭裁定司法上訴敗訴，維持了被上訴的行政行為。 
    參閱終審法院第76/2015號案的合議庭裁判（可從法院網站www.court.gov.mo下載）。